Wetgevingsleer en -techniek
BWBR: Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving
EVL: Elementen van legisprudentie
1. Wetgevingstheorie (legisprudentie) (p. 1 BWBR):
Strekt ertoe de betekenis van het wetgevingsfenomeen in een brede politiek-maatschappelijke context te
analyseren en op een theoretische basis beoogt te verklaren.
2. Wetgevingsleer (p. 2 BWBR):
Brengt de criteria en voorschriften tot ontwikkeling ten behoeve van de concrete wetgevende activiteit. De
wetgevingsleer heeft een concrete, op specifieke wetgeving gerichte finaliteit. Het gaat om een zaak van juristen.
3. Wetgevingsbeleid (p. 2 BWBR):
Het gebruik dat de overheid van de wetgeving maakt. De overheid ziet het belang van de wetgeving in als
beleidsinstrument en streeft zo naar de optimalisatie van de wetgevingskwaliteit. Dit streven heeft gezorgd voor
sets kwaliteitscriteria en beginselen van behoorlijke regelgeving.
4. Wetgevingstechniek (p. 2 en 7 BWBR):
De studie van de rationele vormgeving van wetten, decreten, ordonnanties en besluiten waarbij algemene en
onpersoonlijke normen worden vastgesteld. Het zijn criteria en voorschriften die uitsluitend betrekking hebben
op de opmaak van de normatieve teksten en zo i.t.t. de wetgevingsleer een beperkt toepassingsgebied heeft.
5. Wetgevingsproces (p. 4 BWBR):
De volledige procedure van de totstandkoming van de wetgeving, gaande van de beleidsconceptie van de regel,
over de voorbereiding tot de technische uitwerking en de bekendmaking ervan.
6. Rechtsgrond (p. 31 BWBR):
De bepaling van intern recht die de steller van de betrokken tekst machtigt om de erin opgenomen regels uit te
vaardigen. De vraag naar de rechtsgrond rijst alleen voor handelingen van de uitvoerende macht. Dit omdat de
wetgevende macht een oorspronkelijke en algemene bevoegdheid heeft waarop de georganiseerde rechterlijke
controle beperkt is. De vermelding van de rechtsgrond maakt het mogelijk na te gaan of de bepalingen wettelijk
zijn en bevordert de wettigheidscontrole die door de Grondwet aan de rechter is opgedragen.
7. Citeertitel (p. 22 BWBR):
Citeertitel of citeeropschrift is een verkort opschrift, dat verschilt van het wettelijk vastgestelde opschrift, maar
waarvan het gebruik in de normatieve tekst zelf wordt toegelaten of aanbevolen. Het impliceert dat in het
beschikkend gedeelte van de betrokken tekst een artikel wordt opgenomen waarin wordt bepaald dat die tekst
1
,met de in dat artikel vermelde citeertitel kan worden aangehaald. De citeertitel heeft een officieel karakter. Vb.
Bankwet, Wapenwet, Kunstendecreet, …
8. Gepopulariseerd opschrift (p. 23 BWBR):
Het gepopulariseerd opschrift is het opschrift dat soms aan bepaalde wetten en decreten wordt gegeven in de
rechtsleer of door de pers en die veelal een alternatief beoogt te bieden voor de geringe zeggingskracht die van
bepaalde officiële opschriften uitgaat. In tegenstelling tot een citeertitel heeft een gepopulariseerd opschrift geen
officieel karakter en mag er niet naar verwezen worden in normatieve teksten. Vb. Pacificatiewet, Mestdecreet, …
9. Kwalificatieartikel in een wet (p. 59 BWBR):
Het kwalificatieartikel is het eerste artikel in een wet waarin met verwijzing naar de artikelen 74, 77 of 78 van de
Grondwet wordt vermeld welke van die aangelegenheden wordt geregeld. Het gaat dan om de unicamerale
procedure, verplicht bicamerale procedure of optioneel bicamerale procedure.
10. Wijzigingsbepaling (in de wetgevingstechniek) (p. 67 BWBR):
Een wijzigingsbepaling komt voor wanneer een nieuwe tekst een reeds bestaande tekst naar de vorm wijzigt of
gedeeltelijk opheft en vult bestaande bepalingen aan, vervangt ze of heft ze op, of voegt nieuwe bepalingen in
een bestaande tekst toe. Een wijziging naar de inhoud behoort te worden opgenomen in een wijziging naar de
vorm.
11. Overgangsbepaling (p.75 BWBR):
Bepalingen die, wanneer de nieuwe regeling wezenlijk verschilt van de oude of opgeheven regeling, de overgang
regelen van de bestaande toestand naar de door de nieuwe tekst in het leven geroepen nieuwe toestand. Zij
behoren tot de appreciatiebevoegdheid van wie de regel stelt. Vaak komt het erop neer dat voor de in de
overgangsregel aan te wijzen rechtssubjecten en toestanden, de opgeheven regeling voor een tijd haar gelding
behoudt. Ze volgt onmiddellijk op de opheffingsbepalingen, waarvan zij de opheffende kracht tijdelijk verzachten
teneinde een brutale of onbillijke breuk in het rechtsleven te vermijden.
12. Exclusieve werking van een regeling (p. 133 BWBR):
De onmiddellijke of exclusieve werking van een norm houdt in dat uitsluitend rechtsgevolgen worden gehecht aan
rechtsfeiten die zich voordoen vanaf de inwerkingtreding op het ogenblik van de norm. Rechtsgevolgen die al
waren ingetreden op het ogenblik van de inwerkingtreding van de norm worden in stand gelaten. Dit is de
‘normale’ temporele functie van een norm.
13. Eerbiedigende werking van een regeling (p. 133 BWBR):
Een norm heeft eerbiedigende werking voor zover deze alle rechtgevolgen onaangetast laat van rechtsfeiten die
zich hebben voorgedaan voor het tijdstip waarop de norm in werking is getreden. Hieronder vallen ook de
rechtsgevolgen die pas later – na de inwerkingtreding van de norm – intreden.
2
, 14. Uitgestelde werking van een regeling (p. 133 BWBR):
Een norm heeft uitgestelde werking wanneer de vroegere norm voorlopig nog van toepassing wordt gelaten op
rechtsfeiten die zich na de inwerkingtreding van de norm hebben voorgedaan.
15. Terugwerkende kracht van een regeling (p. 79 en 133 BWBR):
Wanneer de regeling rechtsgevolgen verbindt aan rechtsfeiten die zich voordoen voor de datum van de
inwerkingtreding heeft de regeling terugwerkende kracht of werkt zij retroactief. Ook reeds ingetreden
rechtsgevolgen worden daardoor aangetast, zij het enkel voor zover ze zijn ingetreden na het tijdstip tot waar de
norm terugwerkt in de tijd.
16. Interpretatieve wet of interpretatief decreet (p. 81 BWBR):
Een wet of een decreet waarin bepalingen van een vroegere wet of decreet worden uitgelegd omdat er
onduidelijkheid bestaat over de juiste draagwijdte van de uit te leggen bepalingen. Dit impliceert dat de uit te
leggen bepalingen in het verleden uiteenlopend werden geïnterpreteerd en dat de rechtszekerheid daardoor in
het gedrang wordt gebracht. De interpretatieve wet of het interpretatief decreet werkt noodzakelijkerwijze terug
tot op de dag waarop de geïnterpreteerde wet of het geïnterpreteerd decreet zelf in werking is getreden. De
terugwerkende kracht is inherent aan de interpretatieve wet. Alleen de wet kan een authentieke uitlegging van
de wetten geven en alleen het decreet kan een authentieke uitlegging van decreten geven.
17. Aanbouwwetgeving (p. 115 BWBR):
Voor aanbouwwetging wordt gekozen wanneer het niet doenbaar is om onmiddellijk een voldoende feitelijk
inzicht te verwerven met betrekking tot alle mogelijke aspecten van een geplande regeling. De regelgever kan zich
er dan over beraden of er niet best wordt gekozen voor het procedé van aanbouwwetgeving, in die zin dat niet
ineens één globale normatieve tekst wordt uitgewerkt, maar dat de diverse onderdelen van de geplande regeling
broksgewijs worden voorbereid en de totstandkoming van het ene geen rem is op de totstandkoming van het
andere. De verschillende onderdelen kunnen in zulk geval zo nodig aan elkaar gebonden worden door middel van
een regeling van gelijktijdige inwerkingtreding.
18. Symboolwetgeving (positief en negatief) (p. 117 BWBR):
Symboolwetgeving is wetgeving waarvan de essentiële betekenis van een symbolische, veeleer dan van een reëel-
inhoudelijke aard is. De regelgever wenst in dat geval immers dat de regeling geen praktische uitwerking zal
hebben omdat die bijvoorbeeld teveel of te weinig gekende neveneffecten heeft, te kostelijk is of een grotere
voorbereidingstijd vergt.
Deze wetgeving druist in tegen de beginselen van de duidelijke doelstelling en de noodzakelijkheid en staat
bovendien op gespannen voet met het streven naar deregulering. Het gaat dan om een expliciete of formele
doelstelling, en niet de feitelijke doelstelling, die door de rechter in ogenschouw wordt genomen wanneer hij de
evenredigheidstoets uitvoert. Er wordt dan gesproken van de negatieve symboolwetgeving.
3
,Symboolwetgeving kan ook in positieve zin worden begrepen. Wetten kunnen worden geacht een positieve
symboolwerking te hebben naarmate zij oriëntatiepunten bieden en iets oproepen of losmaken bij de
bestemmelingen ervan waarvoor die wetten dan van een bijzondere betekenis zijn. Het gaat dan op positieve
symboolwetgeving.
19. Voorbehouden bevoegdheid van wet- of decreetgever (p. 150 – 151 EVL):
Bepaalde aangelegenheden worden door de grondwet uitdrukkelijk toegewezen aan de wetgevende macht. Het
zijn aangelegenheden die de grondwetgever zodanig belangrijk heef geacht dat hij ervan is uitgegaan dat deze
door de wetgever zelf moeten worden geregeld, hetgeen erop neerkomt dat de mogelijkheid tot het delegeren
van de regelgevende bevoegdheid aan de Koning met betrekking tot deze aangelegenheden beperkt is en
uitsluitend betrekking kan hebben op de nadere uitwerking van de al in de wet vervatte essentiële elementen van
de betrokken regeling. Deze aangelegenheden zijn de aan de wetgever voorbehouden bevoegdheden.
Deze bevoegdheden moeten worden onderscheiden van de residuaire bevoegdheden. Dit zijn alle
aangelegenheden die de grondwetgever niet aan een bepaald overheidsorgaan heeft toegewezen en die, gelet op
diens volheid van bevoegdheid, normaliter toekomen aan de wetgevende macht.
De mogelijkheid tot delegatie van de voorbehouden bevoegdheid aan de Koning is ingeperkt en de toelaatbaarheid
hiervan is aan strengere voorwaarden onderworpen dan het geval is wanneer de wetgever een residuaire
bevoegdheid uitoefent. Het is de wetgever zelf die de essentiële elementen van de betrokken regeling dient te
bepalen en wanneer hij aan de uitvoerende macht een bepaalde bevoegdheid delegeert, moet dat op een
voldoende afgebakende en nauwkeurige wijze gebeuren die toelaat te besluiten dat de Koning niet met het
vaststellen van essentiële elementen wordt belast die de wetgever zelf dient te bepalen.
Wanneer de wetgever met betrekking tot de aan hem voorbehouden aangelegenheden van oordeel is om ruimere
bevoegdheden aan de uitvoerende macht te moeten verlenen die als essentieel kunnen worden beschouwd, kan
dat slechts onder strikte voorwaarden:
- de delegatie moet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig zijn; en
- de wetgever moet voorzien in een wettelijke bekrachtiging binnen een korte termijn, van de besluiten
die op grond van de delegatie werden uitgevaardigd. Gebreke: besluiten geacht ≠ uitwerking te hebben.
20. Federaal substitutierecht (p. 161 -161 BWBR):
Het recht waarover de federale staat beschikt om, wanneer hij door een internationaal of supranationaal
rechtscollege is veroordeeld ten gevolge van het niet naleven of niet uitvoeren van een internationale verplichting
door een gemeenschap of gewest, tijdelijk, en na een ingebrekestelling van die gemeenschap of dat gewest, in de
plaats van de gemeenschap of dat gewest op te treden voor de naleving of de uitvoering van de betrokken
internationale of supranationale verplichting. Kosten voortvloeiend uit de federale substitutie kunnen verhaald
worden op de in gebreke blijvende deelstaat. (art. 169 Gw. en art. 16, §3 BWHI)
4
, 21. Erratum (rechtzetting) (p. 214 – 215 BWBR):
Wanneer de in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakte tekst niet overeenstemt met de oorspronkelijke tekst,
moeten de discrepanties worden weggewerkt door zo snel mogelijk een erratum of rechtzetting bekend te maken
in het Belgisch Staatsblad.
Een erratum kan een materiële rechtzetting uitmaken, waartegen geen bezwaar kan bestaan en die moeten
worden beschouwd als deel uitmakend van de oorspronkelijke wettelijke bekendmaking.
Een erratum kan ook een wezenlijke wijziging aanbrengen, maar is dan krachteloos. Zij komt dan namelijk neer op
een nieuwe norm en zij moet de processus daarvan volgen. In geval van geschil komt het aan de rechter toe om
te oordelen of het erratum het herstel van een materiële fout, dan wel een wijziging van de initiële tekst is.
Het erratum treedt in werking op dezelfde dag als die waarop de verbeterede tekst in werking is getreden. Op die
manier is het van belang het erratum zo snel mogelijk te publiceren, gezien zij terugwerkt tot op de datum van
bekendmaking van de verbeterde tekst die geacht wordt steeds conform de oorspronkelijke tekst te zijn geweest.
22. Terugtred van de formele wetgever (p. 19 – 22, 133 – 135, 144 EVL):
De onmogelijkheid voor de regelgever, en vooral de formele wetgever, om alle maatschappelijke gebeurtenissen
op de voet te volgen en te sturen, heeft reeds in het begin van de twintigste eeuw geleid tot een terugtred van de
formele wetgever.
Wat het parlement betreft, houdt de terugtred in dat de regelingsintensiteit is verschoven naar de regering. Het
bestuur heeft meer discretionaire bevoegdheden en dat heeft op zijn beurt dan weer een weerslag op de omvang
van de controlerende taak van de rechter. Het is niet langer het parlement, maar wel de regering die de motor
vormt achter het besluitvormingsproces.
Het parlement werd verzwakt door de opkomst van politieke partijen, collatieregeringen, het proportionele
kiesstelsel en het algemeen stemrecht en is niet langer een forum van discussie. Het parlement is niet langer de
plaats bij uitstek waar wetgeving wordt gemaakt. Het is de plaats waar op openbare en tegensprekelijke wijze de
beslissingen worden bekrachtigd die elders worden genomen.
De terugtred van de wetgever houdt in dat de wetgever zich steeds vaker noodgedwongen beperkt tot het
omschrijven van slechts de grote lijnen van een te regelen aangelegenheid in de formele wet en waarbij de nadere
uitwerking daarvan wordt opgedragen aan de Koning, die op zijn beurt niet zelden ook aan één of meer ministers
verordenende bevoegdheden doorschuift.
5
, 23. Subdelegatie van regelgevende bevoegdheid (p. 141 – 142 EVL):
Subdelegatie van regelgevende bevoegdheid bestaat erin dat een orgaan, dat via delegatie regelgevende
bevoegdheid heeft ontvangen, zelf weer regelgevende bevoegdheid overdraagt. Subdelegatie kan enkel voor
zover deze betrekking heeft op de nadere uitwerking van regels die ter uitvoering van de gedelegeerde
bevoegdheid zijn vastgesteld door het orgaan aan hetwelk de regelgevende bevoegdheid in eerste instantie is
gedelegeerd. Subdelegatie van de essentie van de gedelegeerde bevoegdheid aan een orgaan op een hiërarchisch
lager niveau is onverenigbaar met het legaliteitsbeginsel en is in principe ontoelaatbaar.
24. Herregulering (p. 40, 48 – 50 EVL):
Herregulering houdt in dat er een meer efficiënte en doeltreffende regelgeving wordt ontwikkeld, die neutraal is
t.o.v. de omvang van het overheidsoptreden, die op regelmatige tijdstippen wordt geëvalueerd en waarbij een
belangrijke plaats wordt ingeruimd voor de inbreng van doelgroepen en het maatschappelijk middenveld. In België
valt stilaan een bereidheid waar te nemen om te evolueren tot herregulering, zoals blijkt uit de inspanningen die
het afgelopen decennium op de onderscheiden overheidsniveaus zijn gevoerd met betrekking tot de kwaliteit van
de regelgeving.
De regelgever kijkt bij herregulering uitsluitend naar de toekomst en de daarvoor bestemde kwaliteitsvolle
regelgeving. Enkel indirect zal die houding ook gevolgen hebben voor de omvang van de bestaande regelgeving.
25. Regelintensiteit (of regeldichtheid) (p. 14 – 15, 50 – 51, 61 – 62 EVL):
De regelintensiteit of regeldichtheid bespreekt de omvang en de draagwijdte van de normen op zich. Deze
intensiteit is de voorbije decennia toegenomen. Normatieve teksten bestaan steeds vaker uit een toenemend
aantal artikelen die niet zelden vrij gedetailleerd zijn en door de bestemmelingen worden ervaren als een
toenemende beknotting van hun handelings- en beslissingsvrijheid. Deze tendens wordt nog versterkt naarmate
regels ondoorzichtig zijn, voorzien in een complexe wijze van uitvoeren, het toezicht op de naleving en de
sanctionering ervan zwaarwichtig zijn, en uit de regels uiteenlopende informatie- of andere (administratieve)
verplichtingen voortvloeien.
De grotere complexiteit van de te regelen aangelegenheden gaat niet zelden gepaard met een onzekerheid in
hoofde van de regelgever die deze onzekerheid soms beoogt te temperen door middel van een te gedetailleerde
regeldrift. Ook belangengroepen beogen een gedetailleerde regeling, ervan uitgaande dat op die manier hun
belangen het best worden gewaarborgd. Ook indien de regelgeving tot stand komt naar aanleiding van bepaalde
concrete situaties bestaat het risico van te detailmatige en omvangrijke normatieve teksten.
De regelintensiteit heeft een subjectieve ondertoon, in die zin dat de gevolgen ervan meer of anders kunnen
worden aangevoeld in functie van de concrete maatschappelijke omstandigheden en de betrokken tijdsperiode.
Overmatige regelgeving kan ook negatieve gevolgen hebben voor de goede werking van het openbaar bestuur.
Het (te) grote aantal, strakke of over gedetailleerde regels leidt niet zelden tot een verhoging van de
6
,procedurekosten, een meer omvangrijk ambtenarenapparaat en het kan leiden tot contradicties en overlappingen
die het besluitvormingsproces kunnen bemoeilijken. Ook moeten hierdoor meer regels ten uitvoer gelegd en
uitgevoerd worden.
Overregulering kan ook negatief inwerken op het rechtssysteem. De regelgeving is deels inefficiënt en minder
toegankelijk en dit zorgt voor meer toepassingsproblemen en dito processen, met de daarbij horende bijkomende
kosten voor de maatschappij. De overregulering leidt tot meer geschillen die voor de rechter aanhangig worden
gemaakt.
Ook voor de burger kan overregulering gevolgen hebben zoals bijkomende kosten en moeite om inzicht te
verwerven in het geheel van de hem aanbelangende regels.
26. Verkokering van regelgeving (p. 56 EVL):
De toename van regelgeving maakt het – ook voor de overheid zelf – almaar moeilijker om het overzicht te
behouden met betrekking tot de bestaande regelgeving en de diverse overheden gaan zich bij het uitwerken van
hun regelgeving uitsluitend beperken tot hun eigen ressort of bevoegdheidssfeer, zonder daarbij veel oog te
hebben voor de verbanden met andere regelgeving. Men spreekt dan over verkokering. Dit kan leiden tot
problemen van coördinatie, met alle nefaste gevolgen van dien voor de rechtszekerheid.
27. Consolidatie van regelgeving (p. 71 – 72 EVL):
Consolidatie is het integreren van wijzigingen in de oorspronkelijke wettekst, zodat opnieuw één enkele wettekst
ontstaat.
Officieuze consolidatie: veelal uitgevers gaan over tot een officieuze consolidatie. Deze consolidatie heeft geen
invloed op het aantal normatieve teksten die uiteraard blijven bestaan. Het deregulerend effect is nihil. Hoogstens
draagt de officieuze consolidatie bij tot een betere verstaanbaarheid en bijgevolg toegankelijkheid van wetgeving.
Een officiële consolidatie houdt in dat de regelgever de oorspronkelijke wet en alle wijzigende teksten formeel
opheft en vervangt door nieuw geconsolideerde wetgeving. Het aantal normatieve teksten wordt op die wijze
gereduceerd. Zij werkt vooral de overzichtelijkheid van de wetgeving in de hand omdat erdoor voorheen verspreid
liggende teksten worden samengebracht in één enkele normatieve tekst.
Bij een consolidatie blijven de vorm en de nummering van de basistekst ongewijzigd. Zo behouden opgeheven
artikelen hun nummer en blijven bis-artikelen gehandhaafd.
Consolidatie dient te gebeuren op een manier waardoor er geen onzekerheid wordt gecreëerd omtrent de
juridische waarde van de betrokken normatieve teksten. Consolidatie van wetgeving kan in de hand worden
gewerkt door de toenemende informatisering van de wetgevingsdocumentatie (verder uitbouw van een
geïntegreerde en geconsolideerde wetgevingsdatabank).
7
, 28. Gelede normstelling (p. 77 -78, 133 – 135 EVL):
De gelede normstelling is een van de redenen van de toename van het regelbestand. De vermeerdering van het
aantal potentiële regelgevers heeft geleid tot normstelling in fasen, vaak opvolgend in de tijd en verspreid over
verschillende regelgevingsniveaus. Delegatie en subdelegatie liggen hieraan ten grondslag. De toepasselijkheid
van een rechtsregel is dan niet zomaar in een norm terug te vinden, maar is te vinden in een combinatie van met
elkaar samenhangende regelingen.
Dit heeft ook gevolgen voor de omvang van het regelbestand. Eén regelgever zal zich doorgaans gematigder
opstellen dan verscheidene regelgevers, die niet zelden de neiging zullen hebben om zich, elk op hun eigen niveau,
te profileren. Op het ene regelgevende niveau zal worden voortgebouwd op wat is vastgesteld op de hiërarchisch
hogere niveaus. Dit resulteert vaak in coördinatieproblemen.
29. Herinterpretatie van wetgeving (p. 123 – 124 EVL):
De wetgever zal maatschappelijke problemen in essentie in juridische zin beogen te verhelpen en zo juridische
oplossingen bieden. De maatschappelijke groepen die de bestemmelingen zijn van de ontworpen nieuwe
wetgeving, zullen echter veelal andere criteria hanteren dan de juridische om hun doeleinden te bereiken of hun
problemen op te lossen.
De betrokken maatschappelijke groepen zullen de neiging hebben om de juridische normen te “vertalen”, te
“herinterpreteren”, om deze te toetsen en te kunnen inpassen in het geheel van de eigen, veelal niet-juridische
criteria die worden gehanteerd in de desbetreffende groep.
De instrumentele functie komt zo in het gedrang wanneer de diverse deelsystemen (maatschappelijke groepen)
de door hen na te leven wetgeving te eenzijdig gaan herinterpreteren in functie van de door hen voorgestane
waarden en toegepaste criteria.
Het is dus aan de wetgever om geen aanleiding te geven tot een verregaande herinterpretatie.
30. Gelegenheidswetgeving (p. 66, 130 – 133 EVL):
Gelegenheidswetgeving betreft wetgeving die onder druk van de omstandigheden naar aanleiding van een
maatschappelijk incident tot stand komt, dan wel wetgeving die een concreet geval probeert te regelen.
Gelegenheidswetging houdt enkele risico’s in:
- kwaliteit: snel een regeling tot stand brengen onder druk van de publieke opinie of van de media, zonder
dat voldoende aandacht wordt besteed aan een aantal kwaliteitstoetsen (gepastheid van regelgeving als
instrument om het gewenste doel te bereiken, de uitvoerbaarheid, de handhaafbaarheid van de geplande
regeling, …);
- juridische problemen zoals het beginsel van de scheiding der machten;
- willekeurige overheidsoptreden;
- misbruik van de machtspositie van de wet- of decreetgever;
- …
8
