Samenvattingen belangrijkste teksten Internationale en Europese criminele politiek
DEEL 5: Effectieve handhaving van het Europees recht
1. Getrapte handhaving
Volgens HvJ dienen de lidstaten het Europese recht effectief te hand- haven.
Hoe verhoudt die eis zich tot de bepaling van het algemeen belang?
Eu’se rechtsorde is gegrond op de nationale rechtsordes, maar vormt “een eigen communautaire
orde, waarvan het recht rechtstreeks werkt in de rechtsordes van de lidstaten’ en voorrang heeft
op het nationale recht.
Vanuit de autonomiegedachte van het Europese recht is die rechtsorde zelfreferentieel
gerechtvaardigd: omdat de Eu’se rechtsorde wordt aangemerkt als autonoom ten opzichte
van de lidstaten kan het niet anders dan dat het Europese recht voorrang heeft en rechtstreeks
werkt.
Het Europese recht moet ook worden geïmplementeerd door
o Omzetting in de wetgeving van de lidstaten
o Maar ook door de toepassing in nationale gerechtelijke procedures
o En, indien nodig, actieve handhaving.
Het resultaat van die doorwerking van het Europese recht in de nationale rechtsordes kan
zijn dat sommige besluiten of handelingen de lidstaten niet zijn toegestaan om de
doelstellingen van de Unie te kunnen verwezenlijken.
Dit zou bijvoorbeeld komen door de vrijheden die de Europese Unie haar burgers
garandeert, terwijl de lidstaten tot andere handelingen juist verplicht zijn
Deze effecten staan ook wel bekend als negatieve en positieve integratie.
Door die steeds verdergaande integratie ontstaat er een ‘Eu’se ruimte’.
Gevolg van die ruimte is dat Europa ook straf(proces)recht als onderwerp behandeld.
De interesse in de behandeling van het strafrecht door de EU is door het Verdrag van Lissabon
sterk toegenomen.
Handhaving van het Europese recht is zowel een bevoegdheid van de Gemeenschap als van de
lidstaten. Maar hoe wordt dat in de praktijk uitgevoerd?
Europese rechtssysteem heeft geen of weinig dwingende handhavingsbevoegdheden die inbreuk
maken op vrijheden van burgers. Voor dergelijke handhaving vertrouwt het op de instituties van de
lidstaten
Verschillende methoden waarmee de gedragsvoorschriften van EU t.a.v. burgers kunnen
worden gehandhaafd. die de EU haar burgers oplegt kunnen worden gehandhaafd
o Directe (communautair)methode
Europese Commissie doet zelf onderzoek en legt zelf sancties op. Vanwege de grote inzet
van mankracht en middelen die de communautaire methode vereist, wordt voor de meeste
beleidsterreinen de nationale methode gehanteerd.
o Indirecte (nationaal) methode
, Lidstaten hebben alle vrijheid om te bepalen welke sancties op overtredingen van het
Europese recht worden gesteld, en welke procedures worden gebruikt om te reageren op.
deze overtredingen.
Deze vrijheid kan worden gezien als een element van nationale procedurele autonomie,
op grond waarvan lidstaten zelf mogen beslissen op welke wijze het communautaire recht
in de nationale rechtspleging wordt toegepast.
Er wordt wel de voorwaarde gesteld dat de regelingen voldoen aan
- Assimilatiebeginsel = de toepasselijke procesregels mogen niet ongunstiger uitpakken
voor het Europese recht dan voor het nationale recht.
o Mengvorm (communautaire en nationale handhaving groeien meer naar elkaar toe)
Er ontstaat een model waarbij in Europese rechtsinstrumenten bepalingen worden
opgenomen over sancties op overtredingen. Vervolgens leggen de lidstaten deze v bij
daadwerkelijke inbreuken aan overtreders op binnen de op Europees niveau bepaalde
randvoorwaarden.
Aan de ene kant hebben de nationale autoriteiten in de handhaving van het
mededingingsrecht, door samenwerking met de Commissie, een grotere rol gekregen.
Aan de andere kant is de autonomie van de lidstaten sterk ingeperkt ten opzichte van de
nationale methode vanwege zorgen over de loyaliteit van de lidstaten en, daaruit
voortvloeiend, over de effectiviteit van de handhaving.
Binnen deze structuur van gemengde handhaving is het in de eerste plaats de vraag welke
verplichtingen de lidstaten t.a.v. de Unie hebben, maar ook tot waar hun
handhavingsbevoegdheid zich uitstrekt, als zij de door de EU gegarandeerde vrijheden niet
willen doorkruisen.
2. Doeltreffend, evenredig, afschrikkend en gelijkwaardig
Het strafrecht behoorde niet tot de uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden van de Europese
Gemeenschap. Dit betekent niet dat het onder het EG-verdrag niet mogelijk zou moeten zijn om
strafrechtelijke harmonisatie te bewerkstelligen.
Bij dit vraagstuk is de jurisprudentie van het HvJ over art. 4, lid 3, VEU (oud Art. 10 EG-verdrag)
belangrijk.
Waarover gaat dit artikel?
Het verplicht de lidstaten om alle maatregelen te nemen die geschikt zijn om de nakoming te
verzekeren van hun verplichtingen op grond van primair of secundair Unierecht.
Daarnaast dienen de lidstaten zich te onthouden van alle maatregelen die de doelstellingen van de
Verdragen in gevaar kunnen brengen.
Arrest Amsterdam Bulb
HvJ stelt stelde het Hof dat artikel 4 VEU/ art. 10 EU-verdrag de lidstaten vrijlaat te kiezen welke
maatregelen passen (de keuze van sancties - ook strafrechtelijke – worden daaronder begrepen)
Arrest Griekse maïs
HvJ ging verder en stelde dat een lidstaat onder omstandigheden op grond van artikel 10 EG (oud)
verplicht is om een straf- of tuchtrechtelijke vervolging in te stellen als reactie op de schending van
het Gemeenschapsrecht.
= Eis van ‘Gemeenschapstrouw’
, Waarom werd die eis door het HvJ ontwikkeld?
Gemeenschapsrecht bevatte zelf geen sanctiebepalingen en verwees ook niet naar bepalingen
van nationale aard.
Artikel 10 EG (oud) bevatte daarmee volgens het Hof de eis, dat op schendingen van het
Gemeenschapsrecht door de autoriteiten van de lidstaten moet worden gereageerd onder formele
en materiële voorwaarden die overeenkomen met de manier waarop vergelijkbare overtredingen
van nationaal recht worden bestraft.
In ieder geval moet de bestraffing die volgt effectief, evenredig (ofwel proportioneel) en
afschrikkend zijn. Daarnaast moeten de autoriteiten moeten even energiek optreden als
wanneer het schendingen van het nationale recht zou betreffen.
Deze voorwaarden zijn in een reeks uitspraken bevestigd. Enkele arresten werken de eisen uit
Griekse maïs nadrukkelijk verder uit.
In het arrest Spaanse aardbeien oordeelde het Hof over de weinig voortvarende houding van de
Franse autoriteiten ten opzichte van een ernstige belemmering van het vrije verkeer van
goederen: Franse boeren vernietigden op grote schaal aardbeien die uit Spanje waren
geïmporteerd.
HvJ stelde dat de overheden van de lidstaten, mede op grond van de Gemeenschapstrouw,
verplicht zijn om maatregelen te treffen tegen belemmeringen van het vrije verkeer waarvan
de oorzaak buiten de sfeer van de overheid ligt.
Lidstaten hebben weliswaar een beoordelingsmarge met betrekking tot de keus van de
maatregelen, maar het Hof toetst of de genomen maatregelen geschikt zijn om het vrije
verkeer te garanderen.
De Franse politie was zeer terughoudend in het voorkomen van en reageren op. de
ordeverstoringen, en slechts een gering aantal verdachten werd vervolgd.
HvJ oordeelde dat deze maatregelen ontoereikend zijn om het vrij verkeer van goederen te
verzekeren.
Bovendien werd het argument dat harder optreden tot escalatie zou hebben geleid,
verworpen: vrees voor binnenlandse moeilijkheden kan immers geen rechtvaardiging zijn
voor een lidstaat om het gemeenschapsrecht niet correct toe te passen. Alleen wanneer het
optreden de openbare orde zodanig zou verstoren dat die met de beschikbare middelen niet
kan worden hersteld, mogen maatregelen achterwege blijven
HvJ oordeelde dat Frankrijk, door niet alle noodzakelijke adequate maatregelen te nemen om
te verhinderen dat acties van particulieren het vrije verkeer van groenten en fruit
belemmerden, de verplichtingen (artikel 30 EG-Verdrag in samenhang met artikel 5 van het
Verdrag [nu of artikel 4 lid 3 VEU, WG] en krachtens de gemeenschappelijke
marktordeningen voor landbouwproducten) niet is nagekomen
Arrest Griekse maïs wordt niet vermeld welke acties hadden moeten worden ondernomen.
Dat kan echter wel worden afgeleid uit de feiten.
- Een inzet van de politie ter voorkoming van ongeregeldheden en bescherming van de
buitenlandse producten was in casu geboden
- Het instellen van strafvervolging
- Het opleggen van meer dan nominale straffen, zodat potentiële daders zouden worden
afgeschrikt en daarmee het handelsverkeer zou worden beschermd.
, In een andere zaak tegen Frankrijk werden deze eisen herhaald. Frankrijk was eerder
veroordeeld wegens het onvoldoende controleren van de visserij, waarbij het Hof had gesteld
dat onder omstandigheden lidstaten verplicht zijn tot inspectie en vervolging van overtredingen.
De Commissie was van oordeel dat aan dit arrest onvoldoende uitvoering werd gegeven en
bracht de zaak voor het Hof in een procedure op grond van artikel 228 EG-Verdrag. (oud).
Hvj stelt: ‘De verplichting van de lidstaten om erop toe te zien dat overtredingen van de
communautaire regeling effectief, evenredig en afschrikkend worden bestraft, is op het
gebied van de visserij van levensbelang. Zouden de bevoegde autoriteiten van een lidstaat
namelijk stelselmatig afzien van vervolging van degenen die dergelijke overtredingen
begaan, dat zouden zowel de instandhouding en het beheer van de visbestanden als de
eenvormige toepassing van het gemeenschappelijke visserijbeleid in gevaar komen.
In dit geval waren slechts enkele vissers vervolgd. Bovendien kregen zij geldboetes opgelegd
die minder dan 750 euro bedroegen en automatisch werden kwijtgescholden. Dergelijke
boetes zijn volgens het hof onvoldoende afschrikkend. Frankrijk is daarmee de
verplichtingen die in het eerdere arrest waren opgelegd niet nagekomen.
Het Hof stelt in deze jurisprudentie twee eisen aan de getrapte handhaving van het Europese recht.
1.) Assimilatiebeginsel
= alle autoriteiten van de lidstaten, dus ook het OM, zijn verplicht communautaire voorschriften
even energiek te handhaven als overeenkomstige bepalingen van nationaal recht.
2.) Nationale sancties moeten effectief, proportioneel en afschrikkend zijn.
Dat kan met zich meebrengen dat slechts door het opleggen van strafrechtelijke sancties aan de
verplichtingen onder artikel 4 lid 3 VEU kan worden voldaan. Maar deze eisen richten zich niet
alleen tot de rechter of tot een toepasser van administratieve sancties, maar ook tot andere, met
toezicht en handhaving belaste autoriteiten.
Deze materiële-en formele vereisten leggen met name een ondergrens aan nationale handhaving, maar
het proportionaliteitsbeginsel geeft ook een bovengrens aan: opgelegde sancties mogen niet
onevenredig zwaar zijn.
Hierin zijn de positieve en negatieve effecten van integratie te ontdekken: Europese integratie stelt
minimum- en maximumeisen aan de lidstaten. Daarmee is de vraag nog niet beantwoord, welke
beperkingen deze jurisprudentie stelt aan een concrete a beslissing omtrent de instelling van
vervolging en de omvang daarvan.
HvJ heeft een opmerkelijke vervolgstap gezet.
Wat is de achtergrond/ aanloop van die vervolgstap?
Antwoord op een prejudiciële vraag van het Bundesgerichtshof in een zaak waarin een Vietnamese
staatsburger in Duitsland was veroordeeld voor mensensmokkel. Hij had georganiseerd dat
meerdere personen met de Vietnamese nationaliteit het Schengengebied zouden kunnen betreden
met behulp van een Zweeds of Hongaars arbeidsvisum. Dat visum verkregen zij omdat de
verlenende autoriteiten werd voorgespiegeld dat zij in die landen arbeid zouden gaan verrichten,
maar in werkelijkheid vertrokken zij zodra het visum was verleend naar Duitsland.
Wat was de prejudiciële vraag?
